透析美国的养老金制度:人民的资本主义

狭义的“美国梦”指的是只要经过努力不懈的奋斗便能获得更好生活的理想，其终极目标用汉语表述就是“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。实现“美国梦”的重要基石是美国实行的三支柱养老金体系，而这一养老体系特有的“安全带”和“孵化器”是其成功的重要保障。

　　美国是典型的三支柱养老金体系，第一支柱是强制实施的联邦公共养老金，即老年、遗属及残障保险（简称OASDI）计划；第二支柱是职业养老金，一般包括针对企业雇员的401（k）计划，非盈利组织雇员的403(b)计划以及针对政府雇员的457计划；第三支柱是自愿性个人养老金，即个人退休账户（简称IRA）计划。三支柱体系中，联邦公共养老金计划居于基础地位，覆盖全国96%的就业人口，是美国老年人生活保障的第一来源。

　　美国管理学大师德鲁克在《养老金革命》一书中提到：正是通过养老金制度，美国普通工人和居民间接持有了美国一大半以上的企业股权。美国得以悄然实现了从“资本家的资本主义”向“人民的资本主义”的深刻转变。

　　依笔者看来，美国养老体系特有的“安全带”和“孵化器”是促成上述深刻转变的重要因素。

　　“安全带”就是美国养老金体系中的第一支柱——联邦公共养老金。

　　美国联邦公共养老金遵循以安全性为原则的保守投资策略，美国强制性社会保障养老信托基金负责运作，该基金由美国社会保障署管理，投资管理则由财政部负责，按规定，社会保障信托基金只能将支付福利后的所有余额投资到由美国政府债券以及为社会保障基金特别发行的非上市国债，从不越“雷池半步”。在金融危机爆发的2008年，由于采取最保守的投资限制和策略，美国社会养老基金仍取得了高达5.1%的年度投资收益率。

　　美国养老保险体系的“孵化器”指的是资本市场。这部分资金主要包含美国养老金体系中的职业养老金和资源性个人养老金，它们通过资本市场实现快速增值。

　　养老基金是美国资本市场上最大的机构投资者。美国地方政府及企业雇主发起的DB型养老基金大多投向股票资产。企业DC型养老计划中最具代表性的401（k）计划参与者不仅更偏好股票资产，而且股票投资方式更加分散化。居民个人退休账户（IRA）中近一半的资产用来购买共同基金。

　　美国养老基金通过不同形式进入资本市场后实现快速增值，在这种效应的引导下，越来越多的长期资金进入资本市场，为后者的稳定发展提供了强大的动力。这就是金融危机之后，美国股市迭创新高的原因所在。

　　养老基金是美国资本市场最大机构投资者

　　投资管理是养老金制度流程的中心环节，离开强大的资本市场，就不可能建立起强大有效的养老金体系

　　当前美国养老制度已经发展成一个灵活的有弹性的多支柱养老体系，不仅对美国社会经济产生深刻的影响，也给美国资本市场带来了重大发展机遇。

　　养老基金大多投向股票资产

　　地方政府及企业雇主发起的DB型养老基金大多投向股票资产。以2009年为例，在州及地方政府高达2.68万亿美元的养老资产中，公司股票就占据了58.3%的比重，共同基金资产占比8.5%；联邦政府养老金计划中，股票资产占比较低，仅为9.0%。以美国最大的地方政府公共养老基金——加利福尼亚公共雇员养老基金（CalPERS）为例，2010年底其养老资产规模为2200亿美元，其中股票投资占比接近70%。企业雇主DB型养老计划也大半投向共同基金和股票资产，其总体资产配置结构与DC型养老计划非常接近。

　　企业DC型养老计划中最具代表性的401（k）计划参与者不仅更偏好股票资产，而且股票投资方式更加分散化。计划参与者投资股票资产的力度与其年龄有着密切关系，一般来说，年轻参与者倾向持有更高比例的股票，年老参与者倾向持有较高比例的固定收益类资产。1989年，401（k）仅8%的资产投资于共同基金，而到2002年这一比例已攀升至45%，且绝大多数为股票型基金，同时，计划参与者不断通过增加混合型基金的投资来间接提高股票资产的比例。401（k）直接投资的股票（主要是计划发起人或雇主的股份）占比约为10%左右。如果再加上计划参与者通过银行集合信托及其它理财产品等投资于股票的资产，则401（k）计划中约2/3的资产为股票资产。

　　居民个人退休账户（IRA）中近一半的资产用来购买共同基金。2009年年底，IRA资产中的2万亿美元，约46%配置在共同基金产品上。在这些共同基金资产中，股票型基金占56%，混合型基金占16%，债券型基金和货币型基金分别为17%和12%。在其他资产类别中，IRA参与者通过证券经纪商持有大量的证券资产，如股票和债券等，证券类资产占比达到36%，其比例在近20年来一直保持稳定。通过比较可以发现，IRA投资于银行存款和共同基金的比例存在此消彼长的趋势，银行存款占IRA资产比例从1990年的42%逐步减少至2009年的10%，与此同时，共同基金占比从22%上升至46%。

　　养老基金支持金融创新市场稳定

　　美国养老金改革的方向是让个人为养老承担更多的责任，并赋予更多的投资选择，激发了对养老产品的旺盛需求，产品创新随之蓬勃发展起来。最典型的例子就是生命周期基金、生命风格基金和FOF等。美国生命周期基金在2001年的规模仅210亿美元，而到2009年底已增长至2560亿美元，其中IRA和DC型养老计划的投资就占生命周期基金规模的84%；养老金投资占生命风格基金规模的45%。生命周期和生命风格基金的发展促进了FOF基金的崛起，1997年至2007年，净流入FOF的资金为4320亿美元，其中70%来自于生命周期基金和生命风格基金。

　　在每次重大经济危机发生之后，制度性的变革会陆续出台，养老制度就是其中一个关键的领域。社会保障制度作为美国经济“大萧条”时代罗斯福新政的重要政策，奠定了美国向福利社会转变的基础，同时促进了其经济结构向消费拉动模式的转型。在上世纪70年代经济“滞胀”的环境下，美国联邦政府顺应时代潮流，大刀阔斧进行制度改革，DC型养老计划和个人退休账户应运而生，促进了美国经济体制向更具弹性和市场化的方向转变，使得美国率先走出滞胀泥潭、并抢占到引领新一轮技术革命的先机。良好的社会保障制度给居民消费吃了“定心丸”，上世纪70年代成为美国居民储蓄率趋势性下降的转折点，美国正式走进消费驱动型经济。

　　养老基金为美国股票主板市场、创业板市场和场外市场提供了数额巨大的长期资金，推动了技术创新和进步。由于养老基金可以投资于风险资本，风险资本立刻拥有源源不断的资金来源，并且不断地发展壮大，于是风险资本可以从容地“广泛撒网、重点捕捞”，即便是在一定时期内出现“广种薄收”的不利局面，也可以坚定不移地维持“放长线钓大鱼”的投资战略。由于养老基金可以投资于纳斯达克[微博]市场，庞大的养老基金可以为纳斯达克市场源源不断地提供资金支持，维持了纳斯达克市场活跃的交易规模，为众多上市的高科技企业提供了充沛的资金支持。

　　养老金发展将居民储蓄中用于养老的长期储蓄资产从银行体系分离出来，不仅推动了国民储蓄向社会投资的转化，还进一步细分了金融市场，提高了资本市场在金融结构中的比重，居民家庭金融资产结构随之变化。根据1985-2009年的数据，从美国养老基金占GDP的比重与银行资产占整体金融资产的比重，以及银行资产与股票市场总市值的比重来看，它们都是显著负相关的，它表明一国养老基金规模越大，银行在金融市场中的地位越下降，该国金融结构将逐步从银行主导型向市场主导型转变。同时，美国家庭养老资产占家庭总资产的比重从1980年的15%持续上升至2009年的36%，极大地分散了居民的资产结构。

美国养老金体系发展的四点经验

　　世界上并不存在养老金制度的标准模式，美国的养老金制度也并非尽如人意，时常受到来自其国内各方面的批评或质疑。尽管如此，美国养老金体系的运行从总体上看是非常平稳的，其体制框架、组织过程和功能目标都有突出特色，其发展经验能够给中国的养老金制度改革以重要的启示。

　　一是美国养老体系实现了政府保障与雇主保障、个人保障的有机结合。美国的三支柱养老金体系是分别由政府、雇主和个人作为行为主体实施的。第一支柱强制计划的行为主体是政府，第二、三支柱的行为主体则分别是雇主和个人。这种制度背后的一个基本理念是：包括养老在内的社会保障不是政府保障，不能由政府包揽一切，而是政府、雇主和个人的共同责任。政府保障计划的基本职能是确保绝大多数老年人的基本生活。要想获得更高的保障水平，则必须依靠雇主和个人的进一步努力。结构均衡的多层次养老体系，使得美国既享受了适度的福利制度带来的正面效应，也避免了过于慷慨的福利制度所产生的负面激励。

　　二是联邦政府的政策支持是第二、第三支柱养老金计划发展的关键基础。上世纪70年代以来，以401（k）计划和个人退休金账户为代表的私人养老金制度从无到有地发展壮大，并成为美国养老体系的中坚支柱，联邦政府的税收优惠政策（也即对缴费和投资收益免税、但对领取征税的EET税制）是其获得发展的主要刺激手段。

　　三是投资管理是养老金制度流程的中心环节，离开强大的资本市场，就不可能建立起强大有效的养老金体系。作为个人长期储蓄工具，“保值增值”是私人养老基金面临的最大问题。养老金体系的良好运作，不仅需要有高效率的投资管理机构、畅通的投资渠道和灵活丰富的投资方式，更需要有严格的投资管理体制，以防范风险，确保投资安全。

　　四是养老金体系与资本市场互相促进的关系。

　　美国第一支柱养老金

　　5%收益是如何取得的？

　　美国是典型的三支柱养老金体系，主要包括第一支柱联邦公共养老金，即老年、遗属及残障保险（Old Age Survivors and Disable Insurance，简称OASDI）计划、第二支柱职业养老金，一般包括针对企业雇员的401（k）计划，非盈利组织雇员的403(b)计划以及针对政府雇员的457计划、第三支柱自愿性个人养老金，即个人退休账户（Individual Retirement Accounts，IRA）计划。

　　从投资收益来看，联邦社保基金严格投资于特定国债，其收益率相对稳定。2000年以前OASDI基金都能保持６％以上的名义收益率。2001年以后，收益率略有下降，保持在5％左右。2008年金融危机使得名义收益率有所下降。

　　美国的养老金体制三支柱体系中，第一支柱联邦公共养老金计划（OASDI）居于基础地位，覆盖全国96%的就业人口，是美国老年人生活保障的第一来源。

　　第一支柱养老金在联邦政府层面进行全国统筹,以税收的形式强制征收，雇主和雇员共同缴纳，税率远低于我国的基本养老保险费率，为其第二和第三支柱的私人养老金发展留出了空间。

　　此外，养老基金由财政部委托给社会保障基金信托委员会统一管理运作，投资于量身定制的特种国债，收益率稳定。其运作成熟规范，从缴费、管理、投资三方面都对我国基本养老金改革有借鉴意义。

　　2001年后收益率保持在5%左右

　　OASDI计划的管理机构主要是社会保障署和社会保障基金信托委员会。

　　社会保障署是执行OASDI计划的行政机构，负责社会保障的日常行政事务处理；负责记录个人的社会保障税缴纳情况；受益资格的认定等工作。

　　在征收环节，联邦税务部门以社会保障税的形式统一征收，并将资金上缴到财政部设立的财政专户，单独存放，统一管理。在投资管理环节，联邦社保基金的管理采取信托模式。财政部担任资金委托人；社会保障基金信托委员会担任基金受托人，负责对联邦社保基金进行管理。在支付环节，由财政部根据社会保障署的核算信息，定期将养老金汇入个人社保账户。

　　美国联邦社保基金中的养老保险部分（OASI）和伤残保险（DI）均由财政部作为委托人，联邦社保基金信托委员会（Federal Old-Age and Survivors Insurance Trust Fund）作为受托人，具体负责管理基金的投资。

　　OASDI绝大部分资金投资于为其量身定做的特别政府债券，该债券由美国政府对本息全额担保，公共养老金是该债券的唯一投资者，依法为养老基金的给付需求量身定制到期日和利率组合。此外，出于流动性考虑，公共养老金还持有极少部分短期票据和普通国债。      

　　从2011年的养老基金收入来源看，70%来源于个人支付的税收，14%来源于利率收入，13%来自于各项财政支持，3%来自税收优惠。2011年的基金管理费用为34.86亿美元。

　　从投资收益来看，联邦社保基金严格投资于特定国债，其收益率相对稳定。2000年以前OASDI基金都能保持６％以上的名义收益率。2001年以后，收益率略有下降，保持在5％左右。2008年金融危机使得名义收益率有所下降。

　　美国公共养老金以防止老年贫困为目标，资金投资管理追求安全至上，完全投资本国特种国债。这一做法既是财政为投资收益率的担保，也是为美国财政融资，形成联邦政府的内债。但其潜在问题是风险高度集中于单一品种，在人口老龄化背景下，未来面临不可持续的财务危机。实际上，由于缴费率的降低，2013年美国财政部不得不计划通过借钱和拍卖部分国债的方式筹措基金以补贴养老金。远期来看，由于二战后婴儿潮一代人开始加入退休大军，养老金支出迅速增加，美国联邦社保基金信托委员会预计，美国公共养老金计划到2035年会入不敷出。

　　OASDI计划的待遇给付分为老年及遗属保险（OASI）和残疾保险（DI）两部分。OASI主要是向退休工人及其家属以及工人遗属给予福利待遇，而DI则主要是向残疾工人及其家属支付福利。OASI的退休待遇给付在OASDI待遇给付中居于主要地位。

　　2008年美国正常退休年龄为65岁，在这个年龄退休的参保人士将获得标准的养老金待遇。OASDI计划也允许提前和推迟领取养老金，每提前退休一个月，养老金将减发一定比例，最早领取年龄不得低于62岁，如果62岁退休，则扣减20%的基本养老金金。如果退休年龄超过65岁，退休后的养老金每年可多领取3%，但超过70岁则不再增加。美国法律规定，从2000年开始，领取全额养老金金的年龄将逐步提高，2022年将为67岁

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公共养老金要解决保值增值问题

　　美国公共养老金计划属于第一支柱，与我国职工基本养老保险相对应。OASDI计划运作管理对我国基本养老保险计划具有如下几点启示：

　　第一，公共养老保险计划需要全国统筹。OASDI在建立之初就明确了由联邦政府统一管理实施原则，法律规定不允许地方政府拥有是否施行该项法律的选择权。上述做法理论依据在于，养老保险计划必须遵循“大数法则”，体现公共养老金互助共济和社会再分配的功能。我国基本养老保险目前还以省级统筹为主，基金结余状况差异巨大，部分省市结余巨额资金，而部分省份入不敷出，依靠财政补贴才能满足资金发放。2011年，全国有14个省份基金收不抵支，国家财政补贴2272亿元；而其余17个省市养老金当期结余达1190亿元。因此，必须提高统筹层次，实现全国统筹。操作上可分开处理个人账户和统筹账户，优先做实个人账户，加大投资管理方式创新力度。

　　第二，公共养老金结余要解决保值增值问题。美国公共养老金2011年末规模为2.67万亿美元，占当年GDP的18%，也面临保值增值压力，考虑到养老基金的长期性等特点，美国财政部为其量身定做特种债券，而且规定养老金为唯一投资者，在保障安全性和流动性的基础上，获取合理收益。我国公共养老金结余只能进行银行存款和购买国债。截至2011年底，全国18500.41亿元养老保险基金结余中，活期存款、定期存款和其他形式分别为5803.18亿、11776.17亿和921.06亿元。在银行存款利率较低而CPI持续高位的情况下，贬值风险极大。因此，可以参考美国经验，在保障安全性和流动性的基础上，对养老金结余进行更加灵活的投资管理，实现保值增值。

　　第三，社会保险费改税，调整税率。美国以联邦税形式建立了社会保障税，以税法权威强制建立了覆盖全体劳动者的公共养老金体系。美国社会保障税率长期保持在12.4%，受金融危机影响，为减轻老百姓负担，2011年税率下降到10.4%。而我国则是以养老保险费的形式征缴，强制性和权威性相对较弱，制约了基本养老保险进一步扩大覆盖面。基本养老保险费率达到28%，企业缴费负担过重，影响了实体经济竞争力和企业建立企业年金计划的积极性。我国可以考虑将社会保险费改为社会保险税，同时降低缴费比率，提升实体经济竞争力，也为第二支柱和第三支柱发展留出空间

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