中国是怎么一步步走到无期限修宪

新闻来源: 纽约时报  武汉大学政治与公共管理学院教授虞崇胜在2017年1月的两份中国学术刊物上发表文章，其中一篇提到：“在最近的党政领导干部（包括民主党派）的换届选举中，有的地方和部门以保证政治稳定性之名，正在试行延长领导干部任期的尝试”，该文以历史回顾和法理分析，明确表示：“倡导和实施延长党政领导干部任期的尝试，是必须加以制止的”。而在2017年11月，中国人民大学法学院教授韩大元也发表文章，认为宪法中存在某些根本制度、原则与精神不得修改，而宪法中的任期限制规定正是体现宪法原则和精神的部分，在不得修改之列。

　　任期制又称“限任制”，是对特定公共职务的任职期限和任期届数予以严格限制的制度。完整的任期制包含任期和任届，故完整的任期制度包括任期限制和任届限制。

　　1949年后中国宪法中关于国家主席、副主席任期制的规定，始于1954年宪法，当时规定国家主席任期4年（与当时全国人大每届任期4年相同），没有任届规定。但据一些材料称，1957年毛泽东曾表示可以考虑修改宪法，国家主席、副主席连选时可以再任一次，后因为政治运动被搁置。

　　毛泽东在1954年9月的第一届全国人大当选首任国家主席。刘少奇在1959年4月第二届全国人大当选国家主席；1964年12月第三届全国人大连任，受“文革”影响，该届人大只开过第一次会议，一直持续到1975年1月，理论上刘少奇一直是主席，但“文革”中刘少奇1969年11月被迫害致死，国家主席长期处于空缺状态。由于毛不想当国家主席，1975年宪法干脆取消国家主席设置，1978年宪法延续了这种做法。1982年宪法恢复国家主席设置，并明确规定每届任期5年，连任不得超过两届。

　　1982年宪法关于任期制规定的由来，与1980年代初期邓小平意图废除职务终身制、避免权力过于集中有关。其出台经过是：1980 年 2 月， 中共十一届五中全会首次提出废除实际存在的干部领导职务终身制问题。同年8月18日，邓小平发表《党和国家领导制度的改革》的重要讲话（被称为“8·18讲话”），明确表示“任何领导干部的任职都不能是无限期的”。1982年9月的中共十二大，明确要废止实际上存在的领导职务终身制，为了安置高级老干部，还专门设立中央顾问委员会。在2个多月后的全国人大会议上，通过了新修订的宪法，明确了最高国家领导人（包括全国人大委员长、副委员长，国家主席、副主席，国务院总理、副总理、国务委员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长）的任期制，即每届任期5年，连续任职不得超过两届。



　　宪法中关于国家领导人每届任期5年、连续任职不得超过两届的规定，在通过前曾有过充分和公开的讨论。对于连续任职的届数限制，曾经出现过三种观点：一，所有领导人都不能超过两届；二，全国人大委员长、国家主席不能超过两届，国务院总理、副总理不超过三届；三，不限制。1982年2月27日提交的《宪法修改草案（讨论稿）》中，第二种观点得到了宪法修改委员会多数委员的支持。但在后来的讨论中，不少人认为总理、副总理也只应连任两届，连任三届是半终身制。中央书记处书记、国务院副总理、中国科学院院长方毅还说：“任期15年，人民不敢向领导提意见，怕给小鞋穿。”最终，宪法通过时，第一种观点取胜，所有国家领导职务的任期届数一律改为“连续任职不得超过两届”，但中央军事委员会主席、副主席的连任届数因其特殊性没有作出明确限制。

　　应该说，1982年宪法对国家领导人任期限制的规定，使得领导职务终身制的合法性、合理性被国家根本大法彻底否定、排除出去，这在中国是一个进步，也符合现代政治文明的要求。当然，宪法也有一定的漏洞。一是对中央军事委员会主席、副主席任期届数没有明确限制；二是对国家领导人的总任职年数没有明确限制，即虽然规定同一职务连续任职不得超过两届，比如国家主席，但如果连任两届后转任其他最高领导职务如全国人大委员长或国务院总理，再来任国家主席，并没有违背宪法条款的字义解释和规范空间，即表面上并不违宪，但实质上仍然违背修宪者废除领导干部职务终身制、防止个人集权的规范目的。

　　1982年宪法实施后，中共逐渐规范和完善“党政领导干部职务任期制”，到2006年8月，中共中央办公厅发布了《党政领导干部职务任期暂行规定》《党政领导干部交流工作规定》《党政领导干部任期回避暂行规定》等三个法规文件，最终形成了一套相对完整的制度性规范。其中《党政领导干部职务任期暂行规定》规定：党政领导职务每个任期为5年；在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务；担任同一层次领导职务累计达到15年的，不再推荐、提名或者任命担任同一层次领导职务。《党政领导干部交流工作规定》则强调了同一职位任职10年后“应当交流”或“必须交流”的限制原则，这意味着连任同一职位实际不能超过两届。

　　因此，从理论上说，1982年宪法任期规定的漏洞已经得到弥补。到2006年8月，党政领导干部职务任期制已经全面建立起来，即同一领导职务最多只能连任两届共10年，同一层次领导职务最多不超过15年。如果加上“七上八下”的不成文规矩和退休制度，相关规定已经完备。

　　基于上述事实，从1980年代开始，中国社会对国家领导人的任期限制已有普遍共识，并且深入人心。前述两位学者的文章中的看法，是知识界的基本认知，也代表知识界的良知。

韩大元教授也是中国法学会宪法学研究会会长，是公认的宪法专家。他的文章（《任期制在我国宪法中的规范意义——纪念1982年〈宪法〉颁布35周年》，《法学》2017年第11期）认为，1982年宪法的基本精神和价值立场是民主和共和，修宪权的行使存在着一定的客观界限，宪法中存在某些根本制度、原则与精神不得修改，否则就构成了“宪法的破坏”；1982年《宪法》中的国家领导职务任期制正是在吸取“文化大革命”的惨痛教训的基础上形成的，对于该制度的修改，必须采取谨慎的态度，要从1982年《宪法》的共和精神与改革成果角度寻求共识，不得减损它在废除领导干部职务终身制与防止个人集权等方面发挥的作用；根据这一要求，有关任职期限与任期届数的任何修改或者调整不能违背1982年《宪法》的基本精神；另外，根据宪法学的基本原理，为防止正在履职的国家领导人借助宪法修改突破对其任期限制，即使修改了任期制，宪法对于任职期限与任期届数的调整，只能自该职务的下一届任期生效。

　　而虞崇胜先生的文章（《任期制：国家权力和平有序更替的制度保障》，《福建行政学院学报》2017年第1期；《任期制与党政领导干部政治生活制度建设》，《长白学刊》2017年第1期）认为：任期制是现代民主的核心制度之一，它是对权力制约监督机制和领导生命周期理论等社会规律和自然法则的遵循；党政领导干部任期制是党和国家权力和平有序更替的民主机制，其建立不仅为党政领导干部的和平更替提供了制度规范，而且使党和国家权力顺利实现了代际更迭，为党和国家的长治久安提供了制度保证。因此，必须坚持和完善党政领导干部任期制，而不能随意改变或放弃党政领导干部任期制。

　　可以认为，两位学者的观点，代表中国学术界大部分人的真实看法。但在本次修宪过程中，国内学界只看到学者表态坚决拥护修宪主张，几乎不见任何公开质疑和批评。

　　中共官方对取消国家主席、副主席连任不得超过两届限制规定的合理性解释是，党章没有中共中央总书记的任期届数限制，宪法也没有明确限制中央军事委员会主席、副主席任期届数，为了加强完善国家领导体制，实现中共中央总书记、国家主席、中央军事委员会主席三个职位代表的党、国、军最高领导职务的“三位一体”，故修改宪法，取消国家主席任届限制。然而，虞崇胜先生的文章已经明确对此表示不同看法，他认为：“党章中虽然没有任期届数的规定，但是由于我国的党政体制是紧密结合在一起的，党组织和党员都必须在宪法和法律范围内活动，宪法和法律以及其他条例中关于政府和人大的任期届数都有明确规定，党内任期届数应与这些规定保持一致”。显然，上述观点完全符合法理，即宪法大于党章，党章应该服从宪法，应该修改党章以顺应宪法，而不应该修改宪法而顺应党章；同理，宪法中无明确规定的也应该顺应明确规定，未明确规定的军委主席任届理应顺应有明确规定的国家主席任届规定。

　　1982年宪法关于国家领导人任期任届限制的基本精神是废除职务终身制和防止集权及个人崇拜，这在邓小平的“8·18讲话”和以后的讲话都有明确论述。在“8·18讲话”中，邓小平说：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”邓还说，“重大问题一定要由集体讨论和决定……不能由第一书记说了算。”

　　而六四天安门事件刚过完后，1989年6月16日，根据《邓小平文选》的记载，邓在和当时的中共中央领导人谈话时说：“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。”

　　1982年宪法可以说是邓小平的政治遗产，对国家领导人的任期限制等规定体现了民主、共和精神，是近40年中国逐渐向现代文明社会演变的推动力。但看起来，中国正在走向一个“新时代”，民主、共和精神正在被抛弃。